Šéf rozpočtovej rady Ivan Šramko: Predložiť vyrovnaný rozpočet bude v súčasnosti extrémne náročné (rozhovor)

Bývalý guvernér Národnej banky Slovenska sa v roku 2012 stal prvým predsedom vtedy novovzniknutej Rady pre rozpočtovú zodpovednosť. Jej úlohou je politikom nastavovať zrkadlo v tom, ako sa starajú o verejné financie. O tom, či budeme mať vyrovnaný rozpočet, čo spôsobí zastropovanie veku odchodu do dôchodku, ale aj o jeho očakávanom nástupcovi porozprával v rozhovore pre portál voFinanciach.sk a agentúru SITA predseda Rady pre rozpočtovú zodpovednosť Ivan Šramko.

Koaličné návrhy

Čo ste si pomysleli, keď ste v marci tohto roku videli prvé koaličné návrhy v daňovej a sociálnej oblasti?

Prvé čo mi napadlo je, že sú podávané spôsobom, ktorý nie je z hľadiska vyčíslenia dopadov na verejné financie a transparentnosti vyhovujúci, pretože sú to poslanecké návrhy, v ktorých nie sú ani dostatočné dôvodové správy, ani doložky vplyvov. A tým, že sa takéto návrhy s významným dopadom na verejné financie robia ako poslanecké návrhy, neprebieha k nim normálne medzirezortné pripomienkové konanie, nevyjadruje sa k tomu v riadnom konaní ministerstvo financií, ostatné rezorty, Národná banka Slovenska, či Rada pre rozpočtovú zodpovednosť alebo iné inštitúcie a odborníci. Takže tento spôsob predkladania návrhov si myslím, že je nevhodný pre takéto návrhy. Týkajú sa roku 2020, takže bolo na štandardný postup dosť času.

Len návrhom SNS ste vtedy vyčíslili dopady skoro 1,4 miliardy eur. Predseda SNS Andrej Danko vtedy dokonca hovoril, že ste si tie čísla vycucali z prsta, že neberiete do úvahy dynamické efekty. Ako ste vnímali tieto vyjadrenia?

Nevycucali sme si ich z prsta. My sme korektne a odborne vyčíslili dopady a ponúkli k tomu aj normálnu odbornú diskusiu a vysvetlenie. Žiadna reakcia na našu ponuku nebola. Dynamické efekty pri niektorých návrhoch je mimoriadne zložité vypočítať, lebo výsledok ovplyvňuje viacero faktorov a predkladatelia ich nepredložili napriek tomu, že nimi argumentovali. Pán Danko napríklad vtedy argumentoval, že v minulosti, keď sa znížila daň z príjmu právnických osôb o 1 percentuálny bod, výber dane sa vplyvom toho zvýšil. Naša analýza ukázala, že zníženie alebo zvýšenie o 1 percentuálny bod nemá zásadný dynamický vplyv na výber dane z príjmov právnických osôb, ale zásadný vplyv na výber má ekonomický cyklus a v roku 2014 aj iná schválená legislatíva. To znamená, že ak ekonomika rastie a zvyšuje sa jej výkonnosť, bez ohľadu na to, čo sa udeje so sadzbou, výber dane z príjmov právnických osôb rastie ešte rýchlejšie. Ak začne ekonomika klesať, tak bez ohľadu na to, čo sa udeje so sadzbou, výber dane z príjmu právnických osôb začne klesať ešte výraznejšie. Chceli sme ukázať, že ten argument nebol dobre podložený a dôvody zvýšenia výberu tejto dane boli nesprávne zargumentované a snažili sme sa ponúknuť odbornú spoluprácu k tejto téme.

Čiže chceli ste sa s predkladateľmi o tom baviť?

My sme debatu ponúkli, ale záujem o normálnu ekonomickú diskusiu nebol.

Čo sa týka návrhov ostatných strán, diskutovali ste o nich?

Urobili sme analýzu dopadov zmien sadzieb sociálnych odvodov, zníženia sadzby DPH na potraviny, zníženia sadzby dane z príjmov právnických osôb na 15 % a zvýšenia nezdaniteľnej časti daňového základu. Kvantifikovali sme ich v tej verzii, ako boli prvýkrát predložené do Národnej rady SR. Treba povedať, že robíme analýzu vtedy, keď je už predložený konkrétny legislatívny návrh. To znamená, že pokiaľ je to len v rovine, že politik odprezentuje, čo by chcel urobiť a nie je za tým konkrétny legislatívny návrh, tak to neanalyzujeme. Odvtedy bol predložený len aktualizovaný návrh zvýšenia nezdaniteľnej časti, ktorého kvantifikáciu sme tiež aktualizovali.

Nikto Vás teda neoslovil dopredu s tým, aby ste im pomohli odhadnúť dopady ich návrhov, keďže to boli poslanecké návrhy?

Nie.

Balík koaličných opatrení sa ale postupne formuje. Ešte stále nie sú známe definitívne kontúry, hovorí sa však aktuálne o dopade okolo 500 miliónov eur. Je to podľa Vás reálna suma?

Treba si počkať na úplne finálne návrhy. Predpokladám, že ten odhad ktorý prezentovali politici môže byť reálny, ale samozrejme treba počkať na to čo bude schválené a na tom základe urobíme komplexnú analýzu. Ale zdá sa, že medializované opatrenia tejto sume približne zodpovedajú.

Asi najdiskutovanejším návrhom z toho balíka je momentálne návrh na zvýšenie nezdaniteľnej časti základu dane. Hoci sa dlhodobo hovorí, že je potrebné znižovať daňové a odvodové zaťaženie zamestnancov, keď k tomu príde, tak samosprávy sa voči tomu ostro bránia. Je podľa Vás správne takéto nastavenie financovania samospráv, keď sú financované predovšetkým cez daň z príjmu fyzických osôb?

Nie je našou úlohou, aby sme robili nejakú stratégiu pre vládu alebo parlament ohľadom nastavenia daní. Ja si myslím, že dane sa môžu znižovať, ak je to robené v dôveryhodnom kontexte celej stratégie verejných financií. Aj pri návrhu na zníženie dane z príjmu právnických osôb som odprezentoval, že nehovoríme o tom, že sa dane nemajú znižovať, či už právnických alebo fyzických osôb, ale hovoríme, že je veľmi dôležité, aby to bolo súčasťou riadnej strednodobej stratégie vývoja celých verejných financií. To znamená, že ak to významne nezmení zámery, ktoré boli schválené vládou alebo v parlamente či už v trojročnom rozpočtovom rámci alebo v programe stability a je to v súlade so stanovenými a už schválenými rozpočtovými cieľmi, tak samozrejme aj znižovanie daní je možné. Zníženie výnosu dane z príjmov fyzických osôb zasiahne rozpočty samospráv. Je preto namieste diskusia o tom, či sú samosprávy na takéto niečo pripravené, aký to bude mať na ich dopad aj v kontexte ich povinností a ďalších legislatívnych zmien. Parlament by aj ich mal vypočuť a na základe argumentov prijať rozhodnutie.

Je medzi týmito koaličnými návrhmi nejaký, ktorý Vám vyslovene vadí, aj z hľadiska dopadu na verejné financie?

My riešime dopad celého balíka a dnes je predčasné hovoriť, ako finálne dopadne návrh rozpočtu na budúci rok, pretože to je len jedna jeho časť. A samozrejme sa nedá vylúčiť, že na jeseň, keď bude predložený návrh rozpočtu, keď ho vláda schváli, že v ňom budú zapracované opatrenia, ktoré nejakým spôsobom budú kompenzovať tento dopad. Z nášho pohľadu je dôležite to, že ak sme predložili na posúdenie Európskej komisii schválený program stability na roky 2020 až 2022, kde je budúci rok vyrovnaný rozpočet, aby sa tento cieľ nejakým zásadným spôsobom nezmenil. Ak sa tesne po jeho schválení významne zmení, tak to by samozrejme dávalo otáznik nad dôveryhodnosťou stratégie vo verejných financiách. Hodnotiť celkový dopad návrhov na verejné financie budeme na základe predloženého návrhu rozpočtu na roky 2020 až 2022 a aktuálne nemôžeme vylúčiť, že v predloženom návrhu budú opatrenia, ktoré môžu čiastočne eliminovať negatívne dopady týchto návrhov.

Komplikácie vyrovnaného rozpočtu

Ak neprídu kompenzačné opatrenia, na budúci rok v rozpočte spomínaná nula nebude?

Samozrejme, že nie. My sme jednak uviedli, že vidíme riziká pre rok 2020 zhruba v rozsahu 0,6 % HDP, čo je povedzme 600 miliónov eur. Ak sa k tomu pridá ďalších 500 miliónov eur, tak tých rizík bude opäť viac. Naozaj si ale treba počkať na návrh, ako bude zostavený rozpočet. Samozrejme, že predložiť vyrovnaný rozpočet je pre ministra financií v takejto situácii extrémne náročná úloha. Treba si počkať na návrh rozpočtu.

Aj na tento rok už ste identifikovali riziká v rozpočte za takmer miliardu eur vo svojom rozpočtovom semafore, je teda tento rok reálny vyrovnaný rozpočet?

Rozpočtový semafor je model, ktorý robí odhad odchýlky salda od cieľa. Zároveň hovoríme, že pokiaľ vláda neprijme opatrenia, alebo sa nezmenia prognózy, tak odhadujeme, aká môže byť odchýlka. Samozrejme vláda má stále ešte čas a možnosti urobiť opatrenia, ktoré môžu zmierniť alebo teoreticky eliminovať odchýlku. Čiže my netvrdíme, že taký bude výsledok, my hovoríme, že takéto sú riziká v tomto momente a vláda môže stále prijímať opatrenia, ktoré ich dokážu eliminovať.

Ministerstvo financií hovorí o vašom rozpočtovom semafore, že strašíte a nehovoríte o pozitívnych rizikách.

My hovoríme aj o pozitívnych rizikách. Všetky riziká veľmi transparentne v každej správe presne uvádzame a aj vyhodnocujeme ako sa naplnili. A treba objektívne povedať, že sme ich doteraz odhadovali pomerne presne. Nestrašíme, na to nemáme žiaden dôvod. Podobný názor na riziká má aj Národná banka Slovenska, aj Európska komisia a neviem si predstaviť, že by niekto začal hovoriť, že Národná banka Slovenska alebo Európska komisia straší. Identifikujeme aj pozitívne riziká. Samozrejme, že sú vytvorené aj rezervy v samotnom rozpočte ktoré berieme do úvahy. Snažíme sa pozitívne aj negatívne rizika odborne a objektívne vyčísliť a výsledky z minulosti potvrdzujú, že sme riziká veľmi dobre odhadovali.

Častejšie sa aj zo strany koaličných politikov objavujú hlasy, že vyrovnaný rozpočet by nemal byť akousi modlou. Nedávno sa k nim pridal aj premiér Peter Pellegrini, ktorý povedal, že nejaká nula v rozpočte nemôže zabrániť tomu, aby sa prijímali pozitívne opatrenia pre ľudí. Ako hodnotíte tento prístup?

Tento prístup je aj formálne nesprávny. Pretože v našej legislatíve, v zákone o rozpočtových pravidlách verejnej správy, je jasne uvedené, že rozpočet má byť vyrovnaný, respektíve prebytkový. Spochybňovať to, čo je v zákone sa mi zdá nesprávne. Bolo to riadne odsúhlasené aj vládou, aj parlamentom. Na druhej strane, slovenská ekonomika vyrovnaný a aj prebytkový rozpočet potrebuje na to je viacero dôležitých dôvodov. Dlhodobá prognóza ukazuje, že za pár rokov bude mať demografický vývoj veľmi významný negatívny dopad na verejné financie. A na to, aby sme sa dokázali bez nejakých dramatických opatrení vysporiadať s týmito rastúcimi nákladmi, musíme dlh, ktorý dnes má hodnotu 48,9 % HDP, ešte výrazne znížiť. On sa musí dostať pod 20 % HDP, aby sme sa dokázali o 15 či 20 rokov s tými obrovskými nákladmi vysporiadať. Ďalší dôvod pre vyrovnaný alebo prebytkový rozpočet je aj fakt, že náš relatívne nízky dlh nie je stále na bezpečnej úrovni a teda na prípadnú krízu nie sme stále dostatočne pripravení. Porovnávať náš dlh s dlhom iných krajín nemá zmysel, bezpečná úroveň dlhu krajín je rozdielna. Jasný dôkaz je rozdielna dynamika vývoja dlhu v jednotlivých krajinách Európskej únie v rokoch 2009 až 2013.

Jednou z vašich hlavných úloh je práve sledovanie dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Pred dvoma rokmi ste prvýkrát skonštatovali, že Slovensko má verejné financie v stave dlhodobej udržateľnosti. Kde sme dnes, po dvoch rokoch?

V apríli 2017 sme skonštatovali, že verejné financie v roku 2016 dosiahli stav dlhodobej udržateľnosti. Potom sme na základe aktualizovaných údajov urobili pravidelnú revíziu, kde sa to z polohy udržateľných verejných financií dostalo do mierne negatívnej hodnoty. Významne negatívne ovplyvní dlhodobú udržateľnosť prijatý zákon o zastropovaní dôchodkového veku, pri ktorom odhadujeme, že zhorší dlhodobú udržateľnosť zhruba o 1 percentuálny bod. Čiže momentálne vychádza, že na to, aby naše verejné financie boli dlhodobo udržateľné, je treba prijať opatrenia s trvalým vplyvom zhruba za 2,3 % HDP. To znamená, že štrukturálny deficit by sa mal dostať do trvalého prebytku. Pokiaľ by sa dodržali ciele, ktoré sú v programe stability, teda vyrovnané rozpočty až do roku 2022, zlepšili by udržateľnosť zhruba o 1 %. Okrem týchto cieľov by teda bolo potrebné prijať ďalšie opatrenia za 1,3 % HDP, aby naše verejné financie boli dlhodobo udržateľné.

Nie je to skôr opačný vývoj, ako by sa dal očakávať po spomínanom roku 2017?

Vývoj verejných financií sa v zásade nedá hodnotiť negatívne, pretože nám po roku 2014 dlh klesá, deficity sa znižujú. Dlh sa prvýkrát dostal od roku 2012 mimo sankčných pásiem dlhovej brzdy. Čo mi k tomu dodávame je, že dlh sa mohol a mal znižovať rýchlejšie a musí sa ešte výraznejšie znížiť, aby sme sa dokázali vysporiadať s tými veľkými nákladmi, ktoré nás čakajú v budúcnosti. Naše výhrady smerujú teda k tomu, že vláda dostatočne nevyužíva „dobré časy“ k tomu aby sme sa dokázali vysporiadať s tým čo nás čaká v budúcnosti.

Problémové zastropovanie

Počas doterajšieho fungovania RRZ asi najväčšia kritika z vašej strany smerovala zrejme na zastropovanie dôchodkového veku.

Keby som mal použiť slová šéfa OECD Ángela Gurríu, mali sme „najlepší“ penzijný systém svete a teraz budeme mať jeden z najhorších. Pričom OECD, to treba jasne povedať, je jedna z najkvalifikovanejších inštitúcií na svete, ktorá má dlhodobý prehľad o penzijných systémoch všetkých krajín. Tá zmena, ktorá bola prijatá, bude mať obrovsky negatívny dopad na verejné financie, ktorý nikto nerieši. V dlhodobom horizonte to bude 138 miliárd eur.

Čo je jej najväčší problém?

To čo je problém, že celá tá „antireforma“ prebehla bez odbornej diskusie. Ten, kto najaktívnejšie vystupoval okrem predkladateľov, boli odborári, ktorí nemajú žiadnu zodpovednosť za verejné financie a ktorí používali nepravdivé argumenty. Jedným z nich bolo napríklad to, že jediná krajina, ktorá má automat (automatická úprava parametrov penzijného systému, pozn. red.), je Portugalsko, čo vôbec nie je pravda. Väčšina krajín Európskej únie podľa hodnotenia Európskej komisie, nie podľa nášho názoru, má nejaký druh automatu. Niektorí taký typ, ako sme mali my, niektorí majú automat, ktorý vplýva na výšku dôchodkov, ale v každom prípade väčšina krajín nejaký automat spojený s vývojom strednej doby dožitia má.

Zavádzali aj pri negatívnom dopade na výšku dôchodku, ktorý táto zmena prinesie. Tvrdiť, že ide o ľudí a nezaujímajú ich čísla, je absurdné. Sú jasné dôkazy z iných krajín ako zle na takýto prístup ich ekonomiky, ale najmä bežní ľudia, finálne doplatili. To znamená, že chýbala absolútne odborná diskusia, chýbali tam opatrenia, ktoré by mali kompenzovať obrovský dopad a argumentácia nebola korektná aj v tom, že ak sa hovorilo, že je dôležité pomáhať ľuďom, ktorí pracovali v ťažkých pracovných podmienkach, tak táto zmena posiela do dôchodku skôr všetkých. Aj tých, ktorí to nechcú, nepotrebujú a nemajú ťažkú prácu, ktorí bez problémov môžu pracovať dlhšie, pretože život sa predlžuje.

Bolo tam povedaných mnoho neprávd. Napríklad nie je pravda, že sa bude stále posúvať vek odchodu do dôchodku. Ten sa bude posúvať len vtedy, ak bude rásť dĺžka života. My sme argumentovali tým, že doba poberania dôchodku sa pri automate neskracuje, že je solidárna aj voči budúcim generáciám. Že dôchodcovia by pri automate poberali zhruba rovnakú, resp. u mužov dlhšiu dobu dôchodok a tá doba je na úrovni priemeru najvyspelejších krajín. Bolo tam použitých mnoho nepravdivých informácií a absolútne chýbala odborná diskusia. To bola hlavná výhrada, ktorú sme mali. Samozrejme, že tým, že sa to dostalo do ústavy, tak to bude v budúcnosti veľmi ťažké meniť. A pán Gurría okrem iných vecí povedal, že takéto veci vôbec nepatria do ústavy. S čím ja súhlasím, pretože ústava by mala byť relatívne stabilný dokument, ktorý bude musieť byť po ústavnom zastropovaní následne v budúcnosti menený.

Tí istí politici predtým schválili automat úpravy dôchodkového veku, ktorý ste spomínali. Čím si vysvetľujete také protichodné návrhy v takom krátkom období?

Nechcel by som ísť do nejakých politologických úvah, aký majú politický cieľ. V každom prípade si myslím, že to bola snaha zabodovať u občanov. V tomto prípade to však až tak nevyšlo.

Na jednej strane ale schvália návrh, ktorý sa javí, že problém s dlhodobou udržateľnosťou do značnej miery rieši a vzápätí príde návrh, ktorý to v podstate celé vyneguje.

Politici jednoducho nepozerajú na dlhšie časové obdobie. Zamerajú sa na aktuálne volebné obdobie a najbližšie voľby a potom prijímajú aj rozhodnutia, ktoré by mohli pozitívne vnímať voliči, ale majú negatívne dlhodobé dopady s tým, že to už bude riešiť v budúcnosti niekto iný.

Bolo teda zastropovanie veku odchodu do dôchodku podľa Vás najhorším opatrením, čo sa týka udržateľnosti verejných financií za Vaše funkčné obdobie v rade?

Určite áno. My sme napríklad hovorili, a to bolo aj mnohokrát nepravdivo komentované, že v akej situácii je Sociálna poisťovňa. Ona je stále v negatívnych číslach (po očistení o transfer zo štátneho rozpočtu a iné jednorazové faktory, pozn. red.), ale jej situácia sa zlepšila najmä preto, že bola prijatá dôchodková reforma v roku 2012, že sa urobili opatrenia v druhom pilieri, ktoré jej však prinesú vyššie výdavky v budúcnosti a vďaka „dobrým časom“, ktoré zažívame v týchto rokoch. Tieto pozitívne vplyvy ale prestanú pôsobiť akonáhle sa začne uplatňovať zastropovanie a otočí sa ekonomicky cyklus. Verejné financie sa dostali do dlhodobo udržateľného stavu v roku 2016 a bolo to aj vďaka penzijnej reforme z roku 2012.

Asi je zložité definovať ideálny stav verejných financií, ale keby ste si mohli vybrať tri opatrenia, ktoré by ste v momentálnej situácii na Slovensku buď zrušili, alebo naopak prijali, ktoré by to boli?

Predovšetkým ekonomická situácia sa v tomto období mení. V roku 2019 prvýkrát po viacerých rokoch nebudú neočakávané nadpríjmy, ktoré kompenzovali vyššie výdavky a prispeli k tomu, že sa splnil rozpočtový cieľ v posledných rokoch. Preto nie je vhodná doba na zvyšovanie výdavkov a znižovanie príjmov verejných financií čo môžu spôsobiť posledné poslanecké návrhy. Určite si myslím, že zastropovanie sa nemalo vôbec prijať alebo nemalo byť realizované takýmto spôsobom. Ak sa naozaj chcelo pomáhať nejakej skupine občanov, napríklad ťažko pracujúcim, tak sa mala robiť cielene reforma iba pre nich. Negatívne vnímam aj zrušenie daňovej licencie. Podľa nami zverejnenej analýzy začali minimálnu daň platiť, po zavedení daňovej licencie, firmy ktoré dovtedy vykazovali stratu a pritom sa nemenil ich obrat alebo iné parametre podnikania. To naznačuje že si svoj zisk prispôsobujú daňovým podmienkam a je predpoklad, že sa postupne vrátia opäť do straty. Preto zrušenie daňovej licencie potešilo predovšetkým takéto firmy na úkor tých, čo si zisk neprispôsobujú. Verejné financie to stálo 100 miliónov eur.

To sú rozhodnutia, ktoré by ste zrušili. Máte naopak nejaké opatrenie, ktoré by ste si možno aj u vás v rade želali, aby sa niečo také stalo?

Ťažko na to jednoducho odpovedať, je to veľký komplex možných opatrení vo všetkých oblastiach. Častokrát netreba hľadať zázračné opatrenia, veľa sa dá dosiahnuť aj zlepšením riadenia pri existujúcich pravidlách. Dlhodobo odborníci poukazujú na potrebu zásadnej reformy v zdravotníctve, školstve a v podpore inovácií, vedy a výskumu v reálnej ekonomike.

Čo tak zásadná reforma v dôchodkovom systéme?

Určite áno. Skôr alebo neskôr k tomu bude musieť opäť prísť. To súvisí aj s tým, že kritizujeme zastropovanie. Ja som písal, aj viackrát hovoril o tom, že ak by sme chceli byť zodpovední v tejto oblasti, tak by bolo dobré, aby vznikla nejaká veľká, odborná, široko koncipovaná komisia, tak ako napríklad v Českej republike. Tá by bola permanentným orgánom, ktorý by analyzoval jednak návrhy politikov a jednak aj samotný vývoj v dôchodkovej oblasti. Nemalo by sa teda diať, že politik si vymyslí nejaký svoj cieľ v tak komplexnej a zložitej oblasti a bez odbornej konzultácie ho presadzuje. Verím, že po voľbách bude priestor, aby sa o tom začalo diskutovať.

Zmeny v ústavnom zákone?

V takýchto prípadoch je to do značnej miery aj otázka právomocí podobných orgánov. Ako hodnotíte ale súčasné právomoci RRZ. Sú dostatočné podľa Vás?

Ja si myslím, že zákon o rozpočtovej zodpovednosti je dobrý zákon. Dáva nám jasne definované úlohy, dáva nám možnosť komentovať okrem dlhodobej udržateľnosti aj legislatívne návrhy v oblasti verejných financií, robiť analýzy poslaneckých návrhov. Hodnotíme všetky dôležité rozhodnutia vlády a parlamentu v oblasti verejných financií. Čiže z pohľadu definície našej činnosti je dobre urobený. Vytvára naozaj dobré podmienky na to, aby sme mohli fungovať ako nezávislá inštitúcia, ktorá prezentuje odborné názory a myslím si, že naše výsledky sú pozitívne vnímané doma aj v zahraničí. Zákon výrazne zlepšil fiškálny rámec, znížil riziká nezodpovedného riadenia verejných financií a právomoci RRZ sú primerané. Od jeho schválenia ubehlo už takmer 8 rokov a ukazuje sa, že niektoré časti by sa mohli upraviť. Napríklad by sa mohol upraviť koncept limitu postavenom na hrubom dlhu. Tie časy z rokov 2009, 2010, kedy sa dôverovalo jedine Eurostatom notifikovanému hrubému dlhu, sú už prekonané.

Čiže by ste prijali zmenu konceptu z hrubého na čistý dlh?

Ja si myslím, že čistý dlh by bol lepší koncept. V poslednom čase stále viac a viac si myslím, že by bolo dobre, keby aj samotný limit na dlh mohol byť flexibilnejší. To znamená, že ak sa príjmu v parlamente také opatrenia, ako je napríklad zastropovanie dôchodkového veku tak aj limit by mohol na to reagovať. Momentálne sa stane to, že spodný limit sa zastaví na spodnej hranici 40 % HDP. Avšak z hľadiska nákladov, ktoré nás čakajú v budúcnosti, by dlh mal byť ešte nižší. Čiže paradoxne vláda, ak dosiahne tých 40 %, môže byť spokojná a argumentovať, že dodržiava zákon, avšak v skutočnosti by bolo potrebné dlh ďalej znižovať.

Viete si teda predstaviť akýsi automat, pri ktorom by sa pri podobných opatreniach o určité percento znížil aj limit na verejný dlh?

Áno. Samozrejme, je to dosť náročná konštrukcia, ale najmä ak sa príjmu legislatívne opatrenia, ktoré majú evidentne dlhodobo negatívny dopad na verejné financie, tak si viem predstaviť, že by sa limit mohol primerane upraviť. Tým by sa samozrejme zodpovednosť predkladateľov legislatívnych návrhov vo verejných financiách vo vzťahu k dlhodobej udržateľnosti výrazne zvýšila.

A čo hovoríte na sankcie vyplývajúce z dlhovej brzdy? Sú podľa Vás dostatočné? Napríklad správy, ktoré musela vláda do parlamentu predkladať po prekročení spodného pásma dlhovej brzdy, často vyzerali skôr ako splnenie nejakej formálnej úlohy, ako nejaké reálne opatrenia na znižovanie dlhu.

Vývoj dlhu bol po roku 2014 aj vďaka sankciám v zákone o rozpočtovej zodpovednosti pozitívny. Takže napriek tomu, že tie správy sa mohli zdať len formálne, tak vláda začala od roku 2014 realizovať opatrenia, aby sa dlh znižoval. Najprv to boli najmä jednorazové opatrenia, ale potom už aj riadne hospodárenie verejných financií prispievalo k znižovaniu dlhu. A samozrejme, že v prvom či druhom sankčnom pásme sankcie nie sú také vážne. Takže tie správy na jednej strane môžu vyzerať formálne, ale na druhej strane reálny vývoj dlhu bol pozitívny.

Samostatnou kapitolou aj z hľadiska ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti sú aj výdavkové stropy. Vy od jeho schválenia hovoríte, že by bolo potrebné ich zaviesť. Ministerstvo financií aktuálne robí akýsi ich test s nejasným koncom. Ako sa na to pozeráte? Je vôbec v záujme vlády niečo také prijímať?

Ministerstvo síce začalo robiť test výdavkových limitov, ale problém je, že jeho spustenie dlho trvalo a deje sa to v zlom období tesne pred voľbami. Neviem kedy reálne plánujú tie testy dokončiť, ale v zásade pokiaľ sa to nestihne do volieb, vrátane prijatia príslušného zákona, stratíme ďalšie štyri roky. Pretože výdavkové limity by optimálne mali fungovať tak, že budúca koaličná vláda sa na začiatku volebného obdobia dohodne o limitoch verejných výdavkov na celé svoje volebné obdobie. Ak by sme mali limit na verejné výdavky už zavedený v tomto volebnom období, tak dlh mohol byť výrazne menší a saldo v prebytku.

Exminister financií Peter Kažimír hovoril, že je dosť rozpočtových bŕzd, či už v rámci národných, alebo aj európskych pravidiel. Zdieľate tento názor?

Nemyslím si to. Ten nový rámec pre verejné financie bol v roku 2012 dobre nadefinovaný a v zásade dlhová brzda mala byť len ten posledný nástroj. Operatívny nástroj mali byť práve výdavkové limity. Je škoda, že sa komplexne nedobudoval rámec na verejné financie tak, ako bolo zámerom ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

Keď sa viedli diskusie o možnosti otvorenia zákona o rozpočtovej zodpovednosti, objavovali sa aj také nápady, ako sú výnimky z dlhovej brzdy na veľké infraštruktúrne projekty. Tomu by ste boli prístupní za nejakých okolností? Hovorilo sa napríklad o akejsi komisii, ktorá by tieto projekty mala posudzovať a schvaľovať.

Nie. To boli zlé návrhy. Jednak ten argument, že zákon alebo dlhová brzda bráni rozvoju infraštruktúry je nesprávny. My sme k tomu robili aj analýzu, podľa ktorej bolo k dispozícii 5 až 6 miliárd eur možných investovať v infraštruktúre s tým, že by sa vláda možno dostala iba do druhého pásma dlhovej brzdy. Problémom budovania našej infraštruktúry nie je to, že by jej bránila dlhová brzda. Problém je skôr v tom, že príprava a realizácia stavieb je veľmi neefektívna z mnohých dôvodov. Čiže nemyslím si, že problém pomalej výstavby infraštruktúry je nejak spojený so zákonom o rozpočtovej zodpovednosti, na to nie je žiaden seriózny argument.

Ustala diskusia o možnom otvorení zákona, alebo ešte sa o tom hovorí?

Myslím, že ustala. Po voľbách sa samozrejme môžu k tomu politici vrátiť, ale teraz som nepočul, že by sa tým aktuálne niekto zaoberal.

Jednou z vašich sfér pôsobnosti je aj sledovanie transparentnosti prípravy rozpočtu. Ste spokojný s touto oblasťou? Napríklad aj s faktom, že aktuálne sa návrh rozpočtu v podstate odkryje až v októbri.

Návrhu rozpočtu predchádza program stability, ktorý vláda schválila v apríli. To je v prebiehajúcom roku prvý schválený dokument v oblasti verejných financi, v ktorom vláda a parlament definuje svoje ciele na najbližšie obdobie. My sme skonštatovali vo viacerých správach, že transparentnosť sa zlepšila. Zákon o rozpočtovej zodpovednosti zriadil dôležité výbory a rozšíril povinné zverejňovanie údajov. Mali sme aj niektoré kritické poznámky, ale v zásade sa dá skonštatovať, že transparentnosť sa výrazne zlepšila.

Vidíte nejaké rezervy v technickej stránke prípravy rozpočtu?

Relatívny problém je to, že parlament v podstate neschvaľuje verejne financie ako celok a schvaľuje rozpočet len na jeden rok, na hotovostnom princípe a len štátny rozpočet. To znamená, že celé verejné financie nie sú predmetom schvaľovania. Viackrát sme mali pripomienky k tomu, že sa menej transparentne narába s rezervami. Oni sú síce transparentne uvedené, na čo sa tvoria, v akej veľkosti, ale potom reálne použitie sa dá zmeniť jednoduchým rozhodnutím ministra financií. Stáva sa aj to, že niektoré uvedené príjmy alebo legislatívne návrhy neboli prerokované na výbore pre daňovú prognózu a potom nie je návrh rozpočtu v príjmovej časti úplne nezávisle preverený. Väčšia pozornosť by sa mala venovať aj nedaňovým príjmom, v ktorých pravidelne nastáva veľká odchýlka v skutočnosti oproti rozpočtu.

Dá sa očakávať, že ministerstvo ustúpi od trendu vytvárania rezerv v rozpočte?

My nevidíme nejaký principiálny problém v tom, keď sa vytvorí viac rezerv. Nedostatok vidíme v tom, že rezervy sa vytvoria, deklaruje sa na čo sa robia, na druhej strane potom ich reálne použitie je aj na iný účel. To je nedostatok systému mali by sa definovať presnejšie pravidlá pre rezervy a ich použitie.

Rada vs. ministerstvo

Vy ste v podstate celé vaše pôsobenie na rozpočtovej rade mali ako kolegu na strane ministerstva financií pána Petra Kažimíra. Aké ste mali vzťahy? Lebo niekedy to vyzeralo, že vás ministerstvo nemá veľmi v láske pre vaše správy.

Myslím si, že ak naše správy, podobne ako napríklad správy Najvyššieho kontrolného úradu SR alebo Úradu pre verejné obstarávanie alebo podobných inštitúcií, kontrolujú a kriticky hodnotia vládu alebo ministerstvá, je to asi aj prirodzené, že sa ministerstvo bráni. Dôležité však je, aby existovala aj následná diskusia, ktorá by veci vysvetlila a prípadne viedla k odstráneniu uvedeného problému. S pánom Kažimírom sme mali korektné vzťahy a som presvedčený, že jeho stratégia vo verejných financiách v zásade smerovala k hlavnému cieľu zákona o rozpočtovej zodpovednosti. To znamená dosiahnuť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia verejných financií, aby sme v dlhodobej perspektíve nemali problém so zadlžením a neprimerane nezaťažili budúce generácie. On sa významne pričinil o to, že zákon bol iniciovaný a schválený. Čiže jeho stratégia bola v súlade s hlavným cieľom zákona o rozpočtovej zodpovednosti. V tomto smere sme mali spoločný cieľ.

Keď sa bavíme o pánovi Kažimírovi, momentálne sedíte v jednej budove, keďže sa stal guvernérom Národnej banky Slovenska. Čakali ste to?

Dlhšie sa o tom hovorilo. Ja som v tom problém nevidel. Viem z vlastnej skúsenosti, čo sa očakáva od guvernéra doma aj v Európskej centrálnej banke. Petra Kažimíra poznám veľa rokov a poznám aj jeho pôsobenie ako ministra financií v európskych štruktúrach a myslím si, že je odborník a profesionál a z tohto pohľadu určite bude pozitívne vnímaný aj v Európskej centrálnej banke.

Stretávate sa teraz?

Občas sa stretávame, áno.

Zmenila sa nejako vaša komunikácia?

Nie nezmenila. Samozrejme tým, že je teraz guvernér, tak naše názory na verejné financie a ich riziká budú vo väčšom súlade.

A aké sú vaše vzťahy s novým ministrom?

S novým ministrom máme korektnú komunikáciu. Samozrejme, že nový minister pôsobí v mimoriadne zložitom období, pretože ekonomika spomaľuje, obdobie nadpríjmov sa skončilo a teraz sa príjmy oproti rozpočtu vyvíjajú horšie. Sme v poslednom roku pred voľbami, takže politici začínajú bojovať o svoje voličské hlasy a tomu prispôsobujú svoju stratégiu a to sa samozrejme dotýka aj verejných financií. Takže myslím si, že pán Kamenický je v mimoriadne komplikovanom období a nie je mu čo závidieť. Zostavenie rozpočtu na budúci rok bude mimoriadne zložité.

V každom prípade rada je už z akejsi povahy veci určitým oponentom vlády. Vy ste však do značnej miery závislí na dátach a údajoch napríklad od ministerstva, či jeho podriadených inštitúcií. V tomto nikdy nebol nejaký problém? Vždy ste sa dostali k tomu, čo ste potrebovali?

V tomto zásadný problém doteraz nebol. Zákon hovorí, že máme právo vyžadovať súčinnosť od subjektov verejnej správy. Aktuálne diskutujeme so Štatistickým úradom SR o rozsahu nimi poskytovaných informácií, ale verím, že nájdeme riešenie, aby sme dokázali čo najlepšie plniť požiadavky ústavného zákona. Ale nie sú to také problémy, ktoré by nám bránili v tom, aby sme vydávali objektívne a dobre pripravené správy.

Aktívni v zahraničí

Ste spokojný s tým, kam ste za sedem rokov rozpočtovú radu doviedli?

So siedmimi rokmi činnosti rady som spokojný. Začínali sme úplne od nuly. Rada si jednak plní všetky úlohy, ktoré zo zákona má. Dôležité je že počas celého obdobia pôsobíme ako nezávislá inštitúcia, čo nikto nespochybnil. Myslím si, že výsledky ukázali, že rada a kancelária rozpočtovej rady má veľmi kvalitných, odborných, profesionálnych zamestnancov, ktorí dokážu nielen plniť to, čo nám ukladá zákon, ale naviac vyvinuli vlastné, unikátne modely, ktoré napríklad umožňujú simulovať to, aký dopad majú na verejné financie zmeny daní a odvodov, vytvorili rozpočtový semafor, model na dlhodobú projekciu dôchodkového systému. Viaceré modely sa stretli so záujmom aj v zahraničí. Vydali sme množstvo pracovných a diskusných štúdií a komentárov, ktoré obohatili aj teoretickú bázu. Boli sme jeden z iniciátorov vzniku medzinárodnej siete fiškálnych rád a získali sme dobrú medzinárodnú reputáciu. Takže robili sme nie len to, čo máme a musíme, ale aj mnoho navyše. Dôležitý bude aj výsledok auditu, ktorý u nás realizuje skupina odborníkov z OECD na základe našej požiadavky a som veľmi zvedavý na ich hodnotenie.

Je niečo, na čo ste v rade vyslovene hrdý, za tých sedem rokov?

Možno práve na našu medzinárodnú aktivitu. Nikto nás do nej nenútil a ukázalo sa, že sa z medzinárodnej siete sa postupne stala dôležitá platforma na výmenu informácií a posilňovanie postavenia fiškálnych rád v Európskej únii a stala sa aj dôležitým partnerom pre Európsku komisiu. Samozrejme som hrdý na mojich kolegov, bez ktorých by sa žiadne úspechy dosiahnuť nedali a chcem sa im poďakovať aj touto cestou.

A naopak urobili by ste niečo inak, ak by ste mohli?

Ťažko povedať. Či sme mohli ešte lepšie komunikovať niektoré témy, ako napríklad zastropovanie dôchodkov. Pretože sme robili všetko preto, aby sme dávali naše pohľady a aby sme otvorili odbornú diskusiu. Prebehlo to, ako to prebehlo. Takže možno v tej komunikácii by sa niečo dalo zlepšiť. Aj keď si nemyslím, že by sme presvedčili poslancov, aby nehlasovali za ten zákon. Pretože nebol záujem o odbornú debatu. Ale v komunikácii by sa určite dalo niečo zlepšiť. Otázka je v tom, či v tých kľúčových témach by aj mimoriadne dobrá komunikácia mala nejaký efekt alebo dopad.

Ako by ste si predstavovali svojho nástupcu, keďže už v rade končíte?

Dôležité je, aby to bol naozaj nezávislý človek, aby bol odborne zdatný, aby verejným financiám rozumel. A dôležité je samozrejme, aby vedel správne komunikovať, či už s politikmi alebo odbornou verejnosťou a médiami. Tá zložitejšia komunikácia je s politikmi. Mal by komunikovať tak, aby sa dvere nezavreli a aby vždy dokázal aj neformálne prezentovať názory rady.

Z tohto pohľadu je podľa Vás dobré, že jeho výber je na ministrovi financií?

Ja myslím, že áno. Je to nastavené podľa nášho politického systému. Máme parlamentnú demokraciu, finálne môjho nástupcu musí ústavnou väčšinou schváliť Národná rada SR. To by malo byť zárukou nezávislosti a odbornosti, takže myslím si, že systém voľby je v poriadku.

Máte nejaký tip, kto by to mohol byť?

Ja tip mám, ale je to plne v rukách ministra, vlády a parlamentu.

Neprezradíte ten Váš tip?

Nie.

A Vy už viete, čo budete robiť, keď skončíte v rade?

Ešte som vo funkcii neskončil. Predlžuje sa mi môj mandát pokiaľ nebude zvolený môj nástupca. Potom, ak bude záujem, môžeme hovoriť o tom, čo budem robiť.

Do politiky Vás to neláka?

Ponuky ísť do politiky dostávam dlhodobo, avšak vždy som vykonával také funkcie, ktoré vyžadovali úplnú apolitickosť. Pokiaľ som v rade, ale aj nejakú dobu po skončení tejto funkcie, musím byť mimo politiky. Zákon určil že funkcia člena rady je nezlučiteľná s funkciou člena vlády tri roky po zániku funkcie v rade.